Curso Online de Legislação Urbana e Meio Ambiente

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Legislação Urbana e Meio Ambiente

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O curso de Legislação urbana e meio ambiente tem a intenção de promover o aprimoramento dos profissionais e estudiosos da área no que tange seus principais conteúdos, tais como: Plano Diretor, estratégia de uso do solo privado, Lei 10.257, de 2001 - Estatuto da Cidade, histórico da legislação urbana no Brasil.

O Plano Diretor Municipal (abreviado PDM) é o mecanismo legal que orienta a ocupação e desenvolvimento do território urbano das cidades, baseado em interesses coletivos e difusos, tais como a preservação da natureza e da memória, e de outro interesses de seus moradores.

No Brasil o plano é o "instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana"[1], de acordo com a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade. Em outras palavras, o Plano Diretor Municipal é um instrumento para dirigir o desenvolvimento do Município nos seus aspectos econômico, físico e social[2].
A cidade, como espaço onde a vida moderna se desenrola, tem suas funções sociais: fornecer às pessoas moradia, trabalho, saúde, educação, cultura, lazer, transporte etc. Mas, o espaço da cidade é parcelado, sendo objeto de apropriação, tanto privada (terrenos e edificações) como estatal (ruas, praças,  equipamentos etc)[3], um planejamento adequado e racional é necessário para propiciar desenvolvimento econômico e social. E é partir daí que surgem os planos urbanísticos, com destaque para o Plano Diretor Municipal.
Dessa forma, seu objetivo geral é promover a ordenação dos espaços habitáveis do Município e estabelecer uma estratégia de mudança no sentido de obter melhoria de qualidade de vida da comunidade local[3], viabilizando o pleno desenvolvimento das funções sociais do todo (a cidade) e das partes (cada propriedade em particular). Seus objetivos específicos dependem da realidade que pretendem transformar e serão definidos caso a caso.
O Plano de Diretor Municipal consiste em uma lei municipal e é condição para impor obrigações a proprietários de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, conforme estabelecido na Constituição Federal.

O planejamento urbano existiu, pelo menos de forma incipiente, desde o início da colonização portuguesa do Brasil, tornando-se mais constante e sofisticado com o desenvolvimento desta ciência por toda a Europa durante o Iluminismo, no século XVIII, com aplicação prática bastante extensa por todo o Brasil.[4]
Com o fim da escravidão e sua decorrente migração urbana houve um aumento populacional nas cidades que resultou nos primeiros problemas urbanos do país - o surgimento de cortiços e favelas.[5] De maneira muito incipiente, iniciaram-se os debates sobre a necessidade de melhoramento dos centros urbanos, com foco na estética e nas questões higiênicas. Foi nesse contexto que o prefeito do Rio de Janeiro Pereira Passos instituiu, no início do século XX, a operação Bota-Abaixo, expulsando do centro da cidade, de maneira autoritária, os moradores de baixa renda.[6]
Com o crescente desenvolvimento de uma classe operária nas cidades e com o florescimento de ideias modernas de urbanismo fora do país, ganhou consciência coletiva a necessidade de planejar como um todo a cidade e organizá-la de forma racional. Surgiram, então, os primeiros urbanistas, dentre eles o francês Alfredo Agache, responsável em 1930 pelo que pode ser considerado o primeiro plano diretor no Brasil, o chamado Plano Agache[7].
Como precursor, influenciou diversos outros planos diretores ao longo do século XX, que passaram a ser amplamente utilizados na forma de lei para regulamentar vários aspectos da vida nas cidades. Como exemplo, vemos os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, comuns em grandes metrópoles ao longo do período.

O aprofundamento do fluxo-migratório evidenciou, entretanto, a falta de complexidade e de sua capacidade de efetivamente implantar medidas de organização dos Plano Diretores vigentes. Os problemas passam a crescer espontaneamente, passando a atingir não mais apenas às questões habitacionais, mas também outros sistemas de infraestrutura.
É só com o fim da Ditadura Militar, com o fortalecimento dos movimentos sociais no início dos anos 80 buscando redução de desigualdades e democratização das cidades que se conquista, pela primeira vez, a previsão constitucional expressa do Plano Diretor com a Assembleia Nacional Constituinte de 1988, alçando-o a categoria de instrumento jurídico essencial para o desenvolvimento urbano de nossas cidades.  

O planejamento urbano, antes de se tornar uma norma jurídica, já era estudado pelos teóricos da Ciência da Administração e da Economia[2]. Isso começou a mudar com a Constituição Federal de 1988, que marca o surgimento do Direito Urbanístico no Brasil e traz os contornos jurídicos do plano diretor municipal. Apesar de já existirem leis que dispunham sobre o planejamento urbano, o arts. 24 e 182 atribuíram ao Direito Urbanístico o caráter de disciplina jurídica[3].
A principal característica que a Constituição assinalou ao Direito Urbanístico foi o de servir à definição e à implementação da política de desenvolvimento urbano, a qual tem por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes (art. 182).
Também merece destaque a disposição de que o Plano Diretor Municipal é o instrumento competente para precisar a fluidez do conceito de função social da propriedade (art. 182, §2º). Isso significa que o conteúdo da função social da propriedade é preenchido pelo plano diretor. Sendo assim, a definição dessa função social passa necessariamente a depender de um planejamento urbano geral, e não de uma decisão pontual, isolada[2].
Importante também o entendimento do Supremo Tribunal Federal[8] de que o Plano Diretor é o instrumento legítimo para concretização da política de desenvolvimento e de expansão urbana, de modo que não é possível a criação de projetos urbanísticos de forma isolada e desvinculada do Plano Diretor.
Conforme o parágrafo primeiro do artigo 182, da CF, o Plano Diretor é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), como lei federal e, portanto, norma geral de Direito Urbanístico, delineou o formato do Plano Diretor Municipal.
O art. 39 prescreve que a propriedade urbana cumpre sua função socia quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas[9],  de acordo com as diretrizes do art. 2°.
O Plano Diretor, nos termos do art. 40 e seu § 1° do Estatuto da Cidade, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e parte integrante do processo de planejamento, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas, tudo em prol de uma cidade sustentável. Isso porque, para concretização das diretrizes do plano diretor são necessários recursos públicos, os quais demandam prévia autorização orçamentária[2].
Outra previsão importante é que, assim como aqueles definidos na Constituição Federal (art. 182, §4º), os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade - como a outorga onerosa de direito de construir (arts. 28 e 29), direito de preempção (art. 25), entre outros - só podem ser aplicados concretamente caso haja planejamento urbano, instituído por meio do plano diretor. 

A Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade de edição de plano diretor às cidades com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes (art. 182, §1º) e para os Municípios em que o poder público queira impor obrigações ao proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado (art. 182, §4º, da Constituição Federal).
Ainda, o Estatuto da Cidade também estabelece a sua obrigatoriedade para a utilização dos instrumentos urbanísticos de intervenção urbana por ele definidos, conforme visto acima. 
Sendo assim, mesmo que o Município não esteja abarcado nas hipóteses que obrigam a edição do Plano Diretor, caso queira lançar mão desses instrumentos, será necessário editá-lo.
Interessante notar que, ainda que tenha sido na Constituição Federal de 1988 que tenha se consagrado o Plano Diretor Municipal, já havia uma previsão para municípios com mais de cinquenta mil habitantes a criação de plano de parcelamento do solo urbano, previsto primeiramente na conhecida Lei Lehmann (Lei do Parcelamento do Solo Urbano - Lei nº 6.766/79), posteriormente absorvida pela disposição constitucional. 
Além disso, o art. 41 do Estatuto da Cidade também traz outras hipóteses, expandindo as exigências estabelecidas pela Constituição Federal. Por isso, alguns autores chegam, inclusive, a contestar a constitucionalidade desse artigo[2].
O art. 41 estabelece a obrigatoriedade para as cidades com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes (inciso I e em consonância com a Constituição Federal), integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas (inciso II), onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal (inciso III), integrantes de áreas de especial interesse turístico (inciso IV), inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional (inciso V), incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (inciso VI).