Curso Online de Gestão de segurança pública

Organização da segurança pública 9
A segurança pública é um dos principais anseios de qualquer comunidade. Diferente do que muitos pensam, propiciar adequadas condições de segurança pública não é uma tarefa exclusiva do poder público ou dos Estados da Federação, sendo, na verdade, a somatória de obrigações estatais com a responsabilidade de todos.
No intuito de preencher uma lacuna identificada na literatura pátria, que em poucas oportunidades se dedica a estudos sobre a organização da segurança pública, é que apresentamos este capítulo, procurando propiciar a você, leitor, operador da segurança pública ou estudante, uma fonte de consulta sucinta, direta, dialógica e simples, que lhe permita conhecer a estrutura estatal, refletir a respeito do tema e formular suas conclusões, podendo, então, colaborar para a solução dos problemas relacionados a essa tão estratégica e importante área da administração pública.
Temos a sincera expectativa de que, ao final deste estudo, você estará apto a refletir acerca da organização da segurança pública e a aprofundar seus conhecimentos.
1.1 Estado e governo
Videoaula
O termo Estado, como ente político com personalidade jurídica pró- pria, teria sido utilizado pela primeira vez na célebre obra O Príncipe, do italiano Nicolau Maquiavel (1469-1527). Nessa obra, o termo é empre- gado em referência às comunidades formadas pelas cidades-Estado. No entanto, segundo Carvalho Filho (2014), o Estado, como forma de organização da sociedade, precede a criação do termo, existindo des- de, no mínimo, o momento em que a sociedade sentiu necessidade de se organizar.
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Pela ótica da teoria geral do Estado, que é a ciência que se dedi- ca a investigar e a explicar os princípios fundamentais, as origens, a evolução, a estrutura, as formas e a finalidade do ente personalizado denominado Estado, ele pode ser entendido, nos aspectos sociológi- co, político e jurídico, como a organização política e jurídica que tem o intuito de buscar o bem de uma sociedade, possuindo uma adminis- tração própria (governo) e um território determinado, com capacidade jurídica para adquirir obrigações e obter direitos.
O governo é um dos elementos que constituem o Estado, juntamen- te com a população e o território. Há ainda autores que entendem que a soberania seria também necessária. Conforme Meirelles (2010, p. 61):
o Estado é constituído de três elementos originários e indissociá- veis: Povo, Território e Governo Soberano. Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo sobera- no, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do Povo. Não há nem pode haver Estado independente sem Sobe- rania, isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta atra- vés dos denominados Poderes de Estado.
Observando o conceito acima, é possível identificar, no Brasil, os ele- mentos constitutivos de um Estado, pois possuímos o povo, o território e o governo soberano. Aqui, consideramos importante atentar para o fato de que o termo estado não está se referindo às unidades da Federação brasileira, dividida em Estados-membros que não possuem soberania.
Como forma de governo, o Brasil adotou a República, caracterizada pela soberania da vontade do povo, que escolhe seus representantes por meio do voto para exercerem mandato por tempo determinado. Como sistema de governo, adotamos o presidencialismo, que se ca- racteriza pela concentração das funções de chefe de Estado e chefe de Governo na figura do presidente da República.
Essas distinções iniciais são importantes para deixar claro que a se- gurança pública deve ser uma política de Estado, não de um governo, sendo que os órgãos públicos incumbidos dessa crucial função não podem se subjugar a políticas de governo que se curvem a interesses escusos e prejudiquem a sociedade, divergindo da política de Estado.

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Cláusulas pétreas são dispositivos de nossa Constituição Federal que não podem ser alterados
ou suprimidos, nem mesmo por meio de Emenda Constitucional, sendo que a identificação dos dispositivos constitucionais considerados pétreos é feita pela análise do § 4º do artigo 60 da Constituição Federal de 1988.
Quanto à sua formação, o Brasil é uma “federação centrífuga”. Isso significa que há uma concentração de poderes e de receitas na União, a qual se encarrega de distribuí-las. Essa característica de nossa Federa- ção faz com que a União possua forte influência sobre os Estados-mem- bros, tendo potencial restrição de suas autonomias, influenciando, também, nas políticas e na segurança pública, conforme explicaremos mais amiúde em tópicos adiante.
Procure prestar atenção em notícias e matérias de jornal, pesquise na internet e discuta com seus conhecidos a respeito da forma como o dinheiro público é administrado e distribuído entre os estados e mu- nicípios; possivelmente, você irá perceber que isso tem fortes relações com nossa forma de governo e com a formação de nossa Federação.
A segurança pública foi estabelecida ao status de direito fundamen- tal e social, sendo uma das funções típicas do Estado, conforme inscrito nos caputs dos artigos 5º e 6º da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Considerando que o artigo 5º está no rol de cláusulas pétreas 1 consti- tucionais, na vigente ordem constitucional, a segurança pública sempre será um direito fundamental dos brasileiros.
Para exercer as funções que possui, o Estado brasileiro precisa de uma vasta rede de agentes públicos, distribuídos em diversos níveis de planejamento, assessoramento e execução. Essa rede de agentes, no entanto, ganhou dimensões além do recomendado, devido a diversos fatores históricos, políticos e sociais; além desse crescimento na quan- tidade de agentes, a administração pública brasileira, nos níveis fede- ral, estadual e municipal, tornou-se excessivamente morosa e custosa, tornando-se um verdadeiro “Leviatã anabolizado 2 ”, em que, mesmo para a obtenção de direitos básicos, há a necessidade de interminá- veis requerimentos, despachos, indeferimentos, certidões, atestados, alvarás e recursos. Ou seja, um verdadeiro tormento para os cidadãos.
A consciência de que o Estado brasileiro é demasiadamente moroso e burocrático possui grande importância para a compreensão das prá- ticas de gestão da segurança pública, especialmente no que se refere à administração financeira e de pessoal. Isso possibilita o entendimento dos fatores que influenciam na tomada de decisões, as quais são con- dicionadas pelos meios disponíveis.
É relevante ressaltar que, para o alcance da função estatal de pro- ver segurança pública, há a necessidade de se estabelecer que os
Leviatã referência ao monstro bíblico que seria uma criatura extremamente poderosa e das mais temíveis já descritas é
o título da obra publicada em 1651, em que o pensador
inglês Thomas Hobbes teorizou
o contrato social. O nome da obra é uma metáfora a um pacto social proposto pelo autor, pelo qual um poder soberano organizaria a sociedade a fim de limitar os anseios individuais de competitividade, desconfiança e busca de glória, evitando, assim, a violência, mas abdicando da liberdade em nome da ordem social (COELHO, 2016).
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“Leviatã anabolizado” é uma metáfora criada para chamar a atenção sobre o excessivo tamanho da administração
pública brasileira, que não raras vezes é inchada por motivos desnecessários.
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interesses coletivos terão prioridade sobre os particulares. Assim, não se pode dissociar a atuação do Estado para a garantia da segurança da população do poder que ele possui de determinar as normas e, se necessário, utilizar de coerção para fazer valer suas ordens, que obrigatoriamente devem visar ao bem comum, mesmo que em detri- mento de determinados interesses particulares.
Portanto, no intuito de efetivamente atender aos interesses co- muns, o primado da indisponibilidade do interesse público deve ser in- terpretado como instrumento para a proteção dos direitos do cidadão, que são os legítimos destinatários das normas, sem se esquecer da supremacia do interesse público sobre os particulares, visto que, con- forme afirma Loubet (2009, p. 59), “não se pode conceber que o Estado unilateralmente tome decisões sob o manto de proteção coletiva, pas- sando ao largo de princípios como os da dignidade humana, cidadania, proteção ao trabalho, dentre tantos outros”.
Outro conceito jurídico que necessariamente deve ser estudado para que se possa compreender a gestão da segurança pública é o de Estado Democrático de Direito, que se traduz na prevalência dos direitos do povo, mesmo que sobre o Estado e as leis, que nada significam se não garantirem os direitos humanos e constitucionais.
Segundo Braz (2018, p. 159), “o principal problema do Estado se re- fere à conciliação da liberdade e da autoridade. A prevalência da liber- dade sobre a autoridade poderá conduzir à anarquia. Já se a autoridade prevalecer sobre a liberdade, tenderemos ao totalitarismo”. Assim, o equilíbrio entre liberdade e autoridade refletiria o ideal de Estado De- mocrático, sendo que, para o atingimento desse ideal, é imprescindível existirem instituições garantidoras dos direitos dos cidadãos e da au- toridade pública.
Destacamos, por fim, uma corrente filosófica que teve forte influên- cia na formação da República brasileira e que ainda se presta a au- xiliar na compreensão de nossa estrutura administrativa e, portanto, na compreensão da gestão da segurança pública. Estamos falando do positivismo, que “procura explicar a sociedade pelo viés da observação empírica, ou seja, por meio da experiência, admitindo como critério de verdade as questões que podem ser verificadas pelo método científico, se distanciando do metafísico (aquilo que se explica por forças ocultas)” (BREUNIG; SOUZA, 2018, p. 30).

O positivismo procura explicar a sociedade pelo viés da observação empírica, ou seja, por meio da experiência, admitindo como critério de verdade as questões que podem ser verificadas pelo método científico, se distanciando do metafísico (aquilo que se explica por forças ocultas, que vão além do estado físico das coisas).
O nome de maior notoriedade dentro dessa corrente filosófica é o de Auguste Comte (1798-1857), filósofo e sociólogo francês. A base de seu pensamento se forma com fundamento na lei dos três estados (que didaticamente poderia ser definida como lei dos três“estágios”): o teológico, o metafísico e o positivo (BREUNIG; SOUZA, 2018).
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Você já deve ter se questionado sobre a origem da expressão Ordem e Progresso, grafada em nossa bandeira nacional. Esse é um pressupos- to positivista pelo qual, por meio da ordem, chegar-se-á ao progresso.
http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/67468
PAUL, W. Ordem e progresso: origem e significado dos símbolos da Bandeira Nacional Brasileira. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, v. 95, p. 251-270, jan. 2000. Acesso em: 4 dez. 2019.
A expressão Ordem e Progresso contida em nossa bandeira nacional tem ori- gem em um pressuposto positivista. A esse respeito, recomendamos a leitura do artigo de Wolf Paul.
Artigo
Atividade 1
Segundo o texto, a expressão grafada em nossa bandeira nacional tem origem em qual corrente filosófica? Como essa corrente procura explicar a sociedade?
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“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social
e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das contro- vérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL” (BRASIL, 1988).
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Videoaula
Inicialmente, chamamos a atenção para o preâm- bulo da Constituição Federal 3 , que elevou a segurança pública, assim como a liberdade, o bem-estar, o desen- volvimento e a igualdade, à condição de valor supremo da sociedade brasileira. Assim, Estado e sociedade de- vem se irmanar para atingir esses ideais e, para isso, os governos devem desenvolver políticas públicas, execu- tadas por agentes públicos.
É importante esclarecer que as pessoas físicas in- cumbidas de funções públicas, de maneira transitó- ria ou efetiva, são denominadas de agentes públicos, os quais são subdivididos em categorias de acordo com as funções desempenhadas, as prerrogativas e as responsabilidades estabelecidas constitucional- mente e em leis próprias.
Dentre as categorias de agentes conhecidos como administrativos encontram-se os militares estaduais e os servidores públicos policiais. Portanto, é incorreto, constitucionalmente falando, dizer que os policiais militares e bombeiros militares são servidores públi- cos, pois, na verdade, são militares estaduais.

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Essa distinção, que parece de menor importância ou apenas uma questão de semântica, na verdade possui grande relevância, especial- mente em relação à análise de funções, restrições de direitos, prerro- gativas e direitos de cada categoria.
Alertamos para o fato de que os estudos que tendem a compreen- der o tema segurança pública são interdisciplinares, ou seja, se utili- zam de conhecimentos de diversas áreas do saber para compreender as questões em estudo, levando-se a diversas interpretações possíveis para o mesmo fato, para os mesmos problemas e a respeito das pos- síveis soluções.
De acordo com Leis (2005, p. 9), “a interdisciplinaridade pode ser definida como um ponto de cruzamento entre atividades (disciplinares e interdisciplinares) com lógicas diferentes”. Assim, os estudos inter- disciplinares devem levar em consideração as mais diversas visões a respeito do mesmo fato, para o que deve, no caso específico da gestão da segurança pública, levar em consideração conhecimentos atinentes à filosofia, à sociologia, à administração, ao direito, dentre outros.

1.2.1Órgãos responsáveis pela segurança pública
Tradicionalmente, a doutrina pátria distingue as atribuições dos ór- gãos responsáveis pela segurança pública pelo exercício do chamado poder de polícia, resultado da obrigação de o Estado interferir, quando necessário, na esfera de interesses do particular, a fim de salvaguardar os interesses públicos, fazendo uso de seus poderes legalmente cons- tituídos para restringir direitos individuais.
Carvalho Filho (2014, p. 76) conceitua poder de polícia como “a prer- rogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em fa- vor do interesse da coletividade”. É importante ressaltar que o poder de polícia não é exclusivo dos órgãos policiais, sendo exercido por todo e qualquer agente público que esteja investido legalmente desse poder.
Outro conceito importante para o nosso estudo é o de poder da polí- cia, que é dependente e de menor envergadura em relação ao poder de polícia. Conforme Cretella Júnior apud Lazzarini et al. (1987, p. 21), “poder da polícia é a possibilidade atuante da polícia, é a polícia quando age. Numa expressão maior, que abrigasse as designações que estamos es-

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clarecendo, diríamos: em virtude do poder de polícia o poder da polícia é empregado pela polícia a fim de assegurar o bem-estar público ameaça- do”. Assim, os órgãos de segurança pública, quando atuam na prática e no caso em concreto, por exemplo restringindo direitos, o fazem no uso do poder da polícia, que tem por objetivo a garantia da supremacia do interesse público, sendo, portanto, a própria ação policial.
Para compreender a estrutura e a administração da segurança pú- blica, é importante ainda que se tenha noção acerca das conceituações possíveis de crime. Ao ser questionada a respeito do conceito de crime, a maioria das pessoas, em especial os profissionais de segurança pública, possivelmente responderia se tratar de uma ação típica, antijurídica e culpável, ou algo bem próximo disso. Essa perspectiva técnico-jurídica, apesar de juridicamente correta, não abarca características sociológicas ligadas ao tema, tratando o fenômeno criminal de maneira isolada.
A visão jurídica possui importância preponderante para alguns ope- radores da segurança pública, como promotores de justiça, juízes, ad- vogados criminalistas e carcereiros. No entanto, para os responsáveis pelo policiamento ostensivo e preservação da ordem pública, afigura-
-se insuficiente, pois, além de prevenir e reprimir condutas delituosas, esses possuem atribuições de mediação de conflitos e prevenção de condutas não criminais, mas que possuem potencial para evoluir para o cometimento de ilícitos.
Essa visão multidisciplinar é necessária também para o poder polí- tico, que deve ter sensibilidade para tratar a problemática envolvendo a segurança pública não apenas como um problema de polícia, mas como uma questão social, cultural e educacional.
Considera-se claro que a melhoria das condições de segurança pública não pode iniciar nem findar apenas no incremento das forças policiais seja em termos de pessoal, tecnologia, treinamento ou apa- relhamento , as quais estão no meio da corrente que fixa as bases de uma boa convivência em sociedade, pois a criminalidade não é apenas um “problema de polícia”, antes disso, é um fato social.
Para atingir o objetivo de propiciar boas condições de segurança públi- ca, primeiramente há de ser melhorado todo o aparelhamento do Estado, visando propiciar condições dignas de educação, saúde, lazer, moradia, trabalho e demais bens mínimos necessários à vida em sociedade, mas não nos deteremos nessas questões, por não ser o escopo do estudo.

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Em relação às políticas de segurança pública, nos parece que todos os elos da corrente carecem de melhorias entre eles: polícias, Poder Judiciário, sistema prisional e estabelecimentos de internamento de menores infratores , reiterando haver a necessidade de melhora nas condições sociais da população para que os investimentos no aparelho de segurança pública tenham os desejados efeitos.
Convidamos o leitor a refletir sobre as raízes mais profundas da criminalidade, alastradas em nosso país. Não poderiam residir elas, também, na falta de valores e de autoridade? Não estamos falando de uma autoridade formal ou legalmente imposta, mas sim de autoridade moral. Reflita sobre a necessidade de que os pais tenham autoridade sobre os filhos ou os professores sobre os alunos. Sem o acatamen- to a essas autoridades, será que o incremento de investimentos em sistemas de repressão criminal não teriam efeitos apenas paliativos, pois estariam atuando apenas nos efeitos, sem atacar as causas dos problemas?
As perspectivas jurídica e sociológica a respeito dos fenômenos criminais possuem diversos pontos de convergência, prestando-se mu- tuamente de alicerce e apoio. Assim, a organização da segurança públi- ca, para bem prover a sociedade desse bem tão caro e necessário, deve utilizar ambas as conceituações, podendo, então, encontrar métodos e processos adequados a cada necessidade.
Para compreender a estrutura, a organização e a gestão da seguran- ça pública, deve-se ter em mente que o Estado possui o monopólio do uso da força, utilizando-a por meio das polícias.
No uso desse monopólio, o Estado pode e, em determinadas con- dições, deve utilizar inclusive de força letal, no escopo de proteger os cidadãos e seus próprios agentes. O uso dessa força possui amparo legal, conforme disposições do Código Penal (BRASIL, 1940), quando trata da legítima defesa.
Esse monopólio do uso da força foi estudado por Max Weber, como o fundamento de consolidação do Estado, permitindo fazer com que os desígnios politicamente decididos sejam cumpridos, pois “poder signifi- ca toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabi- lidade” (WEBER, 2004, p. 33).

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Feitas as considerações introdutórias, entendemos que você estará apto a compreender a estrutura constitucional da segurança pública, a qual possui arcabouço principal inscrito no artigo 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), que relaciona os órgãos policiais incumbidos da segurança pública, conforme o seguinte:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e respon- sabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pú- blica e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
polícia federal;
polícia rodoviária federal; III polícia ferroviária federal; IV polícias civis;
polícias militares e corpos de bombeiros militares;
polícias penais federal, estadual e distrital.
Esse artigo estabelece que a segurança pública é dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, ou seja, há uma divisão da res- ponsabilidade pela segurança pública entre o poder público e todos os cidadãos, considerados individual ou coletivamente. Entendemos que sem essa responsabilização difusa não haveria formas de desempe- nhar essa exigência.
Devemos atentar para o fato de que o termo Estado não se refere ao ente federativo Estado (por exemplo, São Paulo, Paraná, Rondônia), mas a todos os entes federados: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Das expressões constantes desse dispositivo constitucional, consi- deramos relevante esmiuçar ordem pública, que pode ser definida, de acordo com o Decreto n. 88.777, de 30 de setembro de 1983 (BRASIL, 1983), como:
Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e consti- tuindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.
Os parágrafos do artigo 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabelecem as competências legais de cada um desses órgãos poli- ciais, sobre os quais passamos a discorrer a seguir.

Quais são os órgãos do sistema de segurança pública e em qual legislação estão previstos?
Atividade 2

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Conforme determina o parágrafo 1° do artigo 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), esse órgão pertencente à estrutura do Poder Executivo Federal destina-se a:
I apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou inter- nacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e dro- gas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de
fronteiras;
exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
Como se depreende dos incisos transcritos, à Polícia Federal com- pete apurar uma ampla gama de infrações, além de prevenir e reprimir diversas outras. Possui competência, ainda, para exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. Por fim, lhe compete exercer as funções de polícia judiciária da União. Compete à Polícia Fe- deral, portanto, cuidar especialmente do combate à criminalidade que tenha repercussão nacional ou em mais de um estado da Federação.
Chamamos a atenção para a destinação de funções de polícia judiciária da União. A respeito dessa função, Oliveira (2014, p. 29) afirma que “as atividades de apoio ao Poder Judiciário e Ministério Público são aquelas que preferimos qualificar, com perdão da po- lêmica, em funções de polícia judiciária”. Assim, o desempenho de funções de polícia judiciária da União concerne no apoio prestado pela Polícia Federal, como força policial, para o desenvolvimento do processo penal que esteja a cargo da Justiça Federal, por exem- plo, para a custódia de presos em flagrante, escolta de presos e conduções coercitivas.
Embora a Polícia Federal exerça funções de polícia judiciária, é absolutamente inadequado designá-la como tal.